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成功案例
SUCCESSFUL CASE
宅基地房屋继承案例
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以户为单位申请的宅基地使用权不能作为家庭成员个人财产进行继承
【案情简介】
（以下名字均为化名）
上诉人（原审原告）陆X平。
被上诉人（原审被告）XX县人民政府。
被上诉人（原审被告）XX市国土资源局。
被上诉人（原审第三人）陆X平。
上诉人陆X平因其诉XX县人民政府、XX市国土资源局土地行政登记及行政复议一案，不服XX省XX市中级人民法院行初7号行政判决，向本院提起上诉。
一审法院经审理查明，原告陆X平、第三人陆X平等多户村民原在涉案宅基地（俗称“楼院”）内共同居住生活。上世纪七、八十年代，陆X平和其他住户经XX县金崖镇陆家崖村委会安置新宅基地后陆续搬出该旧宅基地，1983年至1986年期间，陆X平等住户分别将其在“楼院”内的原有房屋拆除，第三人一家始终留在该旧宅基地居住。2006年10月10日，XX县国土资源局下发各乡镇《关于进一步做好农民宅基地清理工作的通知》，要求“对1990年前宅基地确权登记中漏报漏登的农民宅基地及近几年农民宅基地违法违规建设及四至发生变化情况，进行一次全面清理。”2007年9月28日，XX县国土资源局又下发各乡镇《关于全县农村宅基地清理问题处理意见的通知》，规定：“对在1990年确权堪丈时交了堪丈费，但由于当时有纠纷未发证的，由乡镇土地管理员依据堪丈费收据，按宅基地有关程序填表申报，由我局颁发《集体土地建设用地使用证》。”“旧宅院内有两户以上土地使用者，其中一户已新建宅基地的，要注销其原《集体土地建设用地使用证》”2007年5月14日，XX县金崖镇陆家崖村民委员会出具证明，证明“楼院”原住户陆X平等三户都因村上安置新的宅基地搬出，最后“楼院”内仅居住着陆X平一家。2008年12月25日，XX县金崖镇政府向XX县国土资源局呈报了《关于农村宅基地处理情况的呈批报告》，陆X平等陆家崖村13户宅基地被列入漏登漏报范围。根据以上清理工作情况及第三人陆X平的申请，XX县人民政府给陆X平颁发了517.4㎡的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》。原告不服，向XX市国土资源局申请行政复议，XX市国土资源局作出了兰国土行复字〔2016〕6号行政复议决定书，维持了XX县人民政府的颁证行为。原告不服，向该院提起诉讼。
【一审认定与判决】
一审法院认为，根据《中华人民共和国复议法》第十三条规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”该法第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，第三人陆X平持有的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》上，虽盖有XX县国土资源局土地证专用章，但颁证机关是XX县人民政府。原告陆X平对XX县人民政府的颁证行为不服，本应向XX市人民政府申请复议，XX市国土资源局受理本案行政复议申请并作出行政复议决定显属不当。原告请求撤销被告XX市国土资源局作出涉案的《行政复议决定书》的请求，应予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第八条二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”因此，宅基地所有权属性，已经用法律形式固定为农民集体所有，不存在单独继承问题。本案原告陆X平由陆家崖村安置新宅基地后从原旧宅基地搬出并拆除房屋，其原宅基地使用权已经消失，故原告认为其也是“楼院”合法继承人与上述法律规定不符。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”被告XX县人民政府系本辖区内农村居民宅基地规划批准机关，XX县国土资源局系其下属土地主管部门，该局于2006年、2007年下发的《关于进一步做好农民宅基地清理工作的通知》、《关于全县农村宅基地清理问题处理意见的通知》，系其履行土地管理职责下发的规范性文件，该规范性文件的具体内容符合《土地管理法》和《土地登记规则》，为有效规范性文件。被告在陆家崖村调查出具证明、金崖镇政府审查上报后，依据原告等住户已经新建住宅搬出原宅基地和第三人陆X平一家始终使用该旧宅基地事实，给陆X平颁发榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》，颁证程序合法、事实清楚。国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》第四十八条规定，“非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。”故原告陆X平认为陆X平系城镇户口，不能取得农村宅基地的辩解意见，与该部门规章规定不符，不能成立。综上，被告XX县人民政府颁发榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，其颁证行为系合法有效的行政行为。原告诉请撤销该《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求于法无据，不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第五款之规定，判决如下：一、撤销被告XX市国土资源局作出的兰国土行复字〔2016〕6号行政复议决定；二、驳回原告陆X平请求撤销被告XX县人民政府作出的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求。
上诉人陆X平上诉称，一审裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决第二项，改判撤销被上诉人作出的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》。
被上诉人XX县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人XX市国土资源局、陆X平未提交书面答辩意见。
本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
【二审认定与判决】
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条对原告资格设置了一个界定标准，即“利害关系”，也就是可能受到行政行为的侵害。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受益行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能限制理解，将“可能性”限制在必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准。本案中，上诉人陆X平起诉请求撤销被上诉人XX县人民政府给被上诉人陆X平颁发的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》，上诉人陆X平是否具有原告主体资格，取决于其是否对该证上记载的涉案土地依法享有宅基地使用权。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地是村民按户申请使用的，宅基地使用权属于该户内家庭成员共同共有，户内某个家庭成员死亡，并不必然导致户的消灭，宅基地使用权仍然是家庭共有财产而非被继承人的个人财产。宅基地使用权归集体所有。宅基地使用权人可以将地上建筑物以出租、赠与、继承、遗赠的方式转移与他人，宅基地使用权本身不得转移，包括不能进行继承。集体经济组织成员可以依法继承宅基地上所建房屋，并因该房屋产权的合法转移，而享有房屋所在的宅基地使用权。如果房屋被拆除，则不再享有宅基地使用权。据此分析，上诉人如果对涉案土地享有宅基地使用权，则分为两种情形：一是该涉案土地在其依法拥有的宅基地范围内，二是涉案土地上建有房屋且其对该房屋依法继承。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有事实根据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”之规定，行政案件的起诉人对其起诉符合法定条件负有初步的证明责任。在本案中，上诉人应当提供证据证明其至少符合上述其中一种情形。被上诉人XX县人民政府在一审中提交的金崖镇陆家村村委会证明及调解会议记录可以证明两个事实：一是陆X平起诉前已经离开旧宅基地且搬入新宅基地；二是旧宅基地上之前的房屋已经被拆除。陆X平在一审庭审中否认上述证据的真实性和合法性，但不能提供相反的证据来佐证。其在一审中提供的证据仅能证明其曾在涉案宅基地上居住过的事实，却无法否定上述两个事实。
在此情况下，上诉人陆X平不能提供证据证明其对涉案土地享有宅基地使用权，则其在本案中没有诉请保护的利益，进而说明其与被诉行政行为不具有利害关系。由此可见，上诉人在本案中提起的诉讼，不具备行政诉讼的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对于起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定且已将立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院作出实体判决，系适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销XX省XX市中级人民法院行初7号行政判决；
二、驳回上诉人陆X平的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还上诉人陆X平。
本裁定为终审裁定。
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（以下名字均为化名）
上诉人（原审原告）陆X平。
被上诉人（原审被告）XX县人民政府。
被上诉人（原审被告）XX市国土资源局。
被上诉人（原审第三人）陆X平。
上诉人陆X平因其诉XX县人民政府、XX市国土资源局土地行政登记及行政复议一案，不服XX省XX市中级人民法院行初7号行政判决，向本院提起上诉。
一审法院经审理查明，原告陆X平、第三人陆X平等多户村民原在涉案宅基地（俗称“楼院”）内共同居住生活。上世纪七、八十年代，陆X平和其他住户经XX县金崖镇陆家崖村委会安置新宅基地后陆续搬出该旧宅基地，1983年至1986年期间，陆X平等住户分别将其在“楼院”内的原有房屋拆除，第三人一家始终留在该旧宅基地居住。2006年10月10日，XX县国土资源局下发各乡镇《关于进一步做好农民宅基地清理工作的通知》，要求“对1990年前宅基地确权登记中漏报漏登的农民宅基地及近几年农民宅基地违法违规建设及四至发生变化情况，进行一次全面清理。”2007年9月28日，XX县国土资源局又下发各乡镇《关于全县农村宅基地清理问题处理意见的通知》，规定：“对在1990年确权堪丈时交了堪丈费，但由于当时有纠纷未发证的，由乡镇土地管理员依据堪丈费收据，按宅基地有关程序填表申报，由我局颁发《集体土地建设用地使用证》。”“旧宅院内有两户以上土地使用者，其中一户已新建宅基地的，要注销其原《集体土地建设用地使用证》”2007年5月14日，XX县金崖镇陆家崖村民委员会出具证明，证明“楼院”原住户陆X平等三户都因村上安置新的宅基地搬出，最后“楼院”内仅居住着陆X平一家。2008年12月25日，XX县金崖镇政府向XX县国土资源局呈报了《关于农村宅基地处理情况的呈批报告》，陆X平等陆家崖村13户宅基地被列入漏登漏报范围。根据以上清理工作情况及第三人陆X平的申请，XX县人民政府给陆X平颁发了517.4㎡的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》。原告不服，向XX市国土资源局申请行政复议，XX市国土资源局作出了兰国土行复字〔2016〕6号行政复议决定书，维持了XX县人民政府的颁证行为。原告不服，向该院提起诉讼。
【一审认定与判决】
一审法院认为，根据《中华人民共和国复议法》第十三条规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”该法第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，第三人陆X平持有的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》上，虽盖有XX县国土资源局土地证专用章，但颁证机关是XX县人民政府。原告陆X平对XX县人民政府的颁证行为不服，本应向XX市人民政府申请复议，XX市国土资源局受理本案行政复议申请并作出行政复议决定显属不当。原告请求撤销被告XX市国土资源局作出涉案的《行政复议决定书》的请求，应予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第八条二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”因此，宅基地所有权属性，已经用法律形式固定为农民集体所有，不存在单独继承问题。本案原告陆X平由陆家崖村安置新宅基地后从原旧宅基地搬出并拆除房屋，其原宅基地使用权已经消失，故原告认为其也是“楼院”合法继承人与上述法律规定不符。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”被告XX县人民政府系本辖区内农村居民宅基地规划批准机关，XX县国土资源局系其下属土地主管部门，该局于2006年、2007年下发的《关于进一步做好农民宅基地清理工作的通知》、《关于全县农村宅基地清理问题处理意见的通知》，系其履行土地管理职责下发的规范性文件，该规范性文件的具体内容符合《土地管理法》和《土地登记规则》，为有效规范性文件。被告在陆家崖村调查出具证明、金崖镇政府审查上报后，依据原告等住户已经新建住宅搬出原宅基地和第三人陆X平一家始终使用该旧宅基地事实，给陆X平颁发榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》，颁证程序合法、事实清楚。国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权若干规定》第四十八条规定，“非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。”故原告陆X平认为陆X平系城镇户口，不能取得农村宅基地的辩解意见，与该部门规章规定不符，不能成立。综上，被告XX县人民政府颁发榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，其颁证行为系合法有效的行政行为。原告诉请撤销该《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求于法无据，不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第五款之规定，判决如下：一、撤销被告XX市国土资源局作出的兰国土行复字〔2016〕6号行政复议决定；二、驳回原告陆X平请求撤销被告XX县人民政府作出的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求。
上诉人陆X平上诉称，一审裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决第二项，改判撤销被上诉人作出的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》。
被上诉人XX县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人XX市国土资源局、陆X平未提交书面答辩意见。
本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
【二审认定与判决】
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条对原告资格设置了一个界定标准，即“利害关系”，也就是可能受到行政行为的侵害。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受益行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能限制理解，将“可能性”限制在必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准。本案中，上诉人陆X平起诉请求撤销被上诉人XX县人民政府给被上诉人陆X平颁发的榆集用（2009）第732号《集体土地建设用地使用证》，上诉人陆X平是否具有原告主体资格，取决于其是否对该证上记载的涉案土地依法享有宅基地使用权。
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地是村民按户申请使用的，宅基地使用权属于该户内家庭成员共同共有，户内某个家庭成员死亡，并不必然导致户的消灭，宅基地使用权仍然是家庭共有财产而非被继承人的个人财产。宅基地使用权归集体所有。宅基地使用权人可以将地上建筑物以出租、赠与、继承、遗赠的方式转移与他人，宅基地使用权本身不得转移，包括不能进行继承。集体经济组织成员可以依法继承宅基地上所建房屋，并因该房屋产权的合法转移，而享有房屋所在的宅基地使用权。如果房屋被拆除，则不再享有宅基地使用权。据此分析，上诉人如果对涉案土地享有宅基地使用权，则分为两种情形：一是该涉案土地在其依法拥有的宅基地范围内，二是涉案土地上建有房屋且其对该房屋依法继承。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有事实根据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”之规定，行政案件的起诉人对其起诉符合法定条件负有初步的证明责任。在本案中，上诉人应当提供证据证明其至少符合上述其中一种情形。被上诉人XX县人民政府在一审中提交的金崖镇陆家村村委会证明及调解会议记录可以证明两个事实：一是陆X平起诉前已经离开旧宅基地且搬入新宅基地；二是旧宅基地上之前的房屋已经被拆除。陆X平在一审庭审中否认上述证据的真实性和合法性，但不能提供相反的证据来佐证。其在一审中提供的证据仅能证明其曾在涉案宅基地上居住过的事实，却无法否定上述两个事实。
在此情况下，上诉人陆X平不能提供证据证明其对涉案土地享有宅基地使用权，则其在本案中没有诉请保护的利益，进而说明其与被诉行政行为不具有利害关系。由此可见，上诉人在本案中提起的诉讼，不具备行政诉讼的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对于起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定且已将立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院作出实体判决，系适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销XX省XX市中级人民法院行初7号行政判决；
二、驳回上诉人陆X平的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还上诉人陆X平。
本裁定为终审裁定。
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