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借名买房协议仅对协议方有约束力，不能对抗外部行为
【案情简介】
（以下名字均为化名）
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗某红。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某某市住房和建设局。
再审申请人罗某红因诉被申请人某某市住房和建设局（以下简称“市住建局”）收回经济适用住房纠纷一案，不服广东省某某市中级人民法院终字第367号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
罗某红申请再审称，一、生效判决已经认定涉案商品房的实际所有权人是罗某鹏，申请人仅为挂名登记人，并判决确认涉案商品房属于罗某鹏所有。原审判决仅以民事判决生效在收房决定作出后对申请人系被借名买房的主张不予认可，在认定事实上存在错误。二、被申请人作出收房决定援引的《某某市经济适用住房管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）在法律性质上属于被申请人的内部规范性文件，其本身不能单独作为认定具体行政行为合法性的依据。三、被申请人作出的收房决定要求申请人限期搬迁，否则将收取该房屋租金，并申请法院强制执行；该决定内容与《暂行办法》以及《某某市经济适用住房买卖合同》的内容也不相符，被申请人存在超越职权的情形。四、《暂行办法》第四十一条规定的“已购买其他住房”情形没有在经济适用住房买卖合同中明确，不能作为行使行政合同解除权的依据。五、即使认为本案中被申请人有解除买卖合同的合法事由，被申请人发出《解除合同并收回经济适用住房通知书》和《关于收回经济适用住房的决定》也已经超出解除权行使的除斥期间。六、申请人只是涉案经济适用住房登记的产权人之一，申请人丈夫赖某恒、子女赖某程、赖某薇也是涉案经济适用住房的产权人。被申请人决定收回涉案经济适用住房，侵犯了其他权利人的合法。申请人的丈夫和子女在本案中构成必要共同诉讼人，法院有义务通知其参加诉讼。法院未履行相应的通知义务，程序上存在瑕疵。请求撤销原一、二审判决，撤销深府复决[2013]209号《行政复议决定书》，撤销深建房改[2013]67号《某某市住房和建房局关于收回经济适用住房的决定》（以下简称“收回决定”），一、二审诉讼费用由被申请人负担。
【二审认定与判决】
本院认为，《经济适用住房管理办法》第五条规定：“国务院建设行政主管部门负责对全国经济适用住房工作的指导和实施监督。县级以上地方人民政府建设或房地产行政主管部门（以下简称‘经济适用住房主管部门’）负责本行政区域内经济适用住房管理工作。”第四十一条规定：“市、县人民政府要加强对已购经济适用住房的后续管理，经济适用住房主管部门要切实履行职责，对已购经济适用住房家庭的居住人员、房屋的使用等情况进行定期检查，发现违规行为及时纠正。”因此，被申请人在经济适用住房的建设、配售和管理中，除了与作为购房者的申请人之间发生合同关系，还包括了对申请人已购经济适用住房进行后续管理的行政管理关系。经济适用住房合同双方不仅应遵照合同约定，更应遵守法律法规的规定。申请人与被申请人签订的《经济适用住房买卖合同》第一条即明确以当时施行的《某某市经济适用住房管理暂行办法》为规范依据，故涉案经济适用住房买卖合同双方均应遵守《暂行办法》的规定。经审查，《暂行办法》不存在违背上位法禁止性规定的情形，可以作为被申请人作出涉案《收房决定》的依据。再审申请人关于《暂行办法》不能单独作为认定具体行政行为合法性的依据、不能作为行使行政合同解除权的依据等再审理由不能成立，本院不予采纳。
《暂行办法》第四十一条第一款第（一）项规定：购买经济适用住房未满5年，已购买其他住房的，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。本案证据材料显示，罗某红家庭于2008年7月24日购买涉案经济适用房后，罗某红又于2009年12月22日购买取得集建国际名园×座××产权，属于前述规定的购买经济适用住房未满5年，又购买其他住房的情形，申请人家庭应退出已购经济适用住房。某某市住宅售房管理服务中心于2012年5月18日向某某市房地产权登记中心发函，要求核查包括申请人在内的78户经济适用房申请家庭产权登记情况等，被申请人作为住房保障管理部门，在审查核实申请人存在购买涉案经济适用住房未满5年又购买其他住房事实的情况下，于2012年8月14日作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》，告知申请人如有异议可在5日内提出书面申辩意见，后于2013年3月20日作出深建房改[2013]67号《关于收回经济适用房的决定》，决定收回罗某红家庭所购的经济适用住房并退还购房款，符合《暂行办法》第四十一条第一款第（一）项的规定，事实和法律依据充分、程序合法。申请人主张被申请人作出被诉收回决定超过1年的解除权行使的除斥期间的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。
申请人主张其不拥有涉案集建国际名园×座×××号房屋产权、其被借名买房的事实不能作为市住建局收回罗某红经济适用住房的依据。本院认为，虽然民事判决确认涉案集建国际名园×座×××号房产属于案外人罗某鹏所有，但申请人是在被诉收回决定作出之后才提起该民事诉讼的，且申请人与案外人罗某鹏之间关于借名买房的约定，对作为外部人的市住建局不能产生约束力。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”同时，《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案被申请人根据涉案集建国际名园B座1807号房屋的相关登记信息，认定罗某红存在购买经济适用住房未满5年又购买其他住房的事实，并于2013年3月20日作出被诉收回经济适用住房决定，认定事实清楚，证据充分。对再审申请人该项主张，本院不予采纳。
《暂行办法》第四十一条第二款规定，因以上事由退出已购经济适用住房的，其原购买的经济适用住房，由住房保障管理部门或原产权单位按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，实现经济适用住房的闭路循环。回购的经济适用住房，另行向符合条件的低收入住房困难家庭配售。被申请人作出的被诉收回决定称“……收回你家庭所购的桃源村三期3栋×座×××经济适用住房，退还购房款。请在收到本决定之日起30日内腾空搬出该套住房，并到市住宅售房管理服务中心办理退房手续。搬迁时须结清该房屋的物业、水电及相关费用、办理交验住房手续。逾期不来办理退房手续，又不搬迁的，我局将依市场租金标准收取该房屋租金，并依法申请人民法院强制执行。退还的购房款将在该房屋产权登记手续办理完毕、该套经济适用房腾空并符合要求之后退还。有相关费用需要扣除的，将从该购房款中扣除。……”可见，为了实现《暂行办法》第四十一条规定的回购经济适用住房的目的，被申请人依据其管理职权以决定方式解除与申请人订立的《某某市经济适用住房买卖合同》，决定收回申请人原购的经济适用住房并退还购房款，并未超越职权。而被申请人要求申请人在合理期限内搬迁，否则将收取该房屋租金，并申请法院强制执行，是被申请人告知申请人应如何履行收回决定所确立的义务，以及为保证申请人履行收回决定所确定的义务被申请人可能要采取的措施，并无不妥。再审申请人主张被申请人无权根据其收房决定强制收回相应经济适用住房和收取房屋租金、被诉收回决定内容与《暂行办法》以及《经适房买卖合同》的内容不相符的再审申请理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
因涉案经济适用住房的申请是以家庭为基本申请单位，且市住建局作出收回决定时，亦是以市住建局认定申请人家庭不再符合经济适用住房申请条件为前提，且被诉收回经济适用住房决定的行为对象表述为“罗某红家庭”。因家庭利益一致，罗某红丈夫赖某恒、子女赖某程、赖某薇未作为原告提起本案诉讼，而只是由罗某红起诉，应视为罗某红已代表其家庭起诉，原审法院追加赖某恒、赖某程、赖某薇参加本案诉讼并无必要。因此，对罗某红认为原审法院未追加赖某恒、赖某程、赖某薇作为必要共同诉讼人参加本案，存在程序瑕疵的主张，本院不予支持。因此，一、二审法院判决驳回申请人的诉讼请求并无不当。申请人认为一、二审判决错误的再审申请意见，理由不成立。
综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回罗某红的再审申请。
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（以下名字均为化名）
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗某红。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：某某市住房和建设局。
再审申请人罗某红因诉被申请人某某市住房和建设局（以下简称“市住建局”）收回经济适用住房纠纷一案，不服广东省某某市中级人民法院终字第367号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
罗某红申请再审称，一、生效判决已经认定涉案商品房的实际所有权人是罗某鹏，申请人仅为挂名登记人，并判决确认涉案商品房属于罗某鹏所有。原审判决仅以民事判决生效在收房决定作出后对申请人系被借名买房的主张不予认可，在认定事实上存在错误。二、被申请人作出收房决定援引的《某某市经济适用住房管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）在法律性质上属于被申请人的内部规范性文件，其本身不能单独作为认定具体行政行为合法性的依据。三、被申请人作出的收房决定要求申请人限期搬迁，否则将收取该房屋租金，并申请法院强制执行；该决定内容与《暂行办法》以及《某某市经济适用住房买卖合同》的内容也不相符，被申请人存在超越职权的情形。四、《暂行办法》第四十一条规定的“已购买其他住房”情形没有在经济适用住房买卖合同中明确，不能作为行使行政合同解除权的依据。五、即使认为本案中被申请人有解除买卖合同的合法事由，被申请人发出《解除合同并收回经济适用住房通知书》和《关于收回经济适用住房的决定》也已经超出解除权行使的除斥期间。六、申请人只是涉案经济适用住房登记的产权人之一，申请人丈夫赖某恒、子女赖某程、赖某薇也是涉案经济适用住房的产权人。被申请人决定收回涉案经济适用住房，侵犯了其他权利人的合法。申请人的丈夫和子女在本案中构成必要共同诉讼人，法院有义务通知其参加诉讼。法院未履行相应的通知义务，程序上存在瑕疵。请求撤销原一、二审判决，撤销深府复决[2013]209号《行政复议决定书》，撤销深建房改[2013]67号《某某市住房和建房局关于收回经济适用住房的决定》（以下简称“收回决定”），一、二审诉讼费用由被申请人负担。
【二审认定与判决】
本院认为，《经济适用住房管理办法》第五条规定：“国务院建设行政主管部门负责对全国经济适用住房工作的指导和实施监督。县级以上地方人民政府建设或房地产行政主管部门（以下简称‘经济适用住房主管部门’）负责本行政区域内经济适用住房管理工作。”第四十一条规定：“市、县人民政府要加强对已购经济适用住房的后续管理，经济适用住房主管部门要切实履行职责，对已购经济适用住房家庭的居住人员、房屋的使用等情况进行定期检查，发现违规行为及时纠正。”因此，被申请人在经济适用住房的建设、配售和管理中，除了与作为购房者的申请人之间发生合同关系，还包括了对申请人已购经济适用住房进行后续管理的行政管理关系。经济适用住房合同双方不仅应遵照合同约定，更应遵守法律法规的规定。申请人与被申请人签订的《经济适用住房买卖合同》第一条即明确以当时施行的《某某市经济适用住房管理暂行办法》为规范依据，故涉案经济适用住房买卖合同双方均应遵守《暂行办法》的规定。经审查，《暂行办法》不存在违背上位法禁止性规定的情形，可以作为被申请人作出涉案《收房决定》的依据。再审申请人关于《暂行办法》不能单独作为认定具体行政行为合法性的依据、不能作为行使行政合同解除权的依据等再审理由不能成立，本院不予采纳。
《暂行办法》第四十一条第一款第（一）项规定：购买经济适用住房未满5年，已购买其他住房的，经住房保障管理部门审核不再符合经济适用住房申请条件的，须退出已购经济适用住房。本案证据材料显示，罗某红家庭于2008年7月24日购买涉案经济适用房后，罗某红又于2009年12月22日购买取得集建国际名园×座××产权，属于前述规定的购买经济适用住房未满5年，又购买其他住房的情形，申请人家庭应退出已购经济适用住房。某某市住宅售房管理服务中心于2012年5月18日向某某市房地产权登记中心发函，要求核查包括申请人在内的78户经济适用房申请家庭产权登记情况等，被申请人作为住房保障管理部门，在审查核实申请人存在购买涉案经济适用住房未满5年又购买其他住房事实的情况下，于2012年8月14日作出《解除合同并收回经济适用住房通知书》，告知申请人如有异议可在5日内提出书面申辩意见，后于2013年3月20日作出深建房改[2013]67号《关于收回经济适用房的决定》，决定收回罗某红家庭所购的经济适用住房并退还购房款，符合《暂行办法》第四十一条第一款第（一）项的规定，事实和法律依据充分、程序合法。申请人主张被申请人作出被诉收回决定超过1年的解除权行使的除斥期间的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。
申请人主张其不拥有涉案集建国际名园×座×××号房屋产权、其被借名买房的事实不能作为市住建局收回罗某红经济适用住房的依据。本院认为，虽然民事判决确认涉案集建国际名园×座×××号房产属于案外人罗某鹏所有，但申请人是在被诉收回决定作出之后才提起该民事诉讼的，且申请人与案外人罗某鹏之间关于借名买房的约定，对作为外部人的市住建局不能产生约束力。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”同时，《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案被申请人根据涉案集建国际名园B座1807号房屋的相关登记信息，认定罗某红存在购买经济适用住房未满5年又购买其他住房的事实，并于2013年3月20日作出被诉收回经济适用住房决定，认定事实清楚，证据充分。对再审申请人该项主张，本院不予采纳。
《暂行办法》第四十一条第二款规定，因以上事由退出已购经济适用住房的，其原购买的经济适用住房，由住房保障管理部门或原产权单位按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购，实现经济适用住房的闭路循环。回购的经济适用住房，另行向符合条件的低收入住房困难家庭配售。被申请人作出的被诉收回决定称“……收回你家庭所购的桃源村三期3栋×座×××经济适用住房，退还购房款。请在收到本决定之日起30日内腾空搬出该套住房，并到市住宅售房管理服务中心办理退房手续。搬迁时须结清该房屋的物业、水电及相关费用、办理交验住房手续。逾期不来办理退房手续，又不搬迁的，我局将依市场租金标准收取该房屋租金，并依法申请人民法院强制执行。退还的购房款将在该房屋产权登记手续办理完毕、该套经济适用房腾空并符合要求之后退还。有相关费用需要扣除的，将从该购房款中扣除。……”可见，为了实现《暂行办法》第四十一条规定的回购经济适用住房的目的，被申请人依据其管理职权以决定方式解除与申请人订立的《某某市经济适用住房买卖合同》，决定收回申请人原购的经济适用住房并退还购房款，并未超越职权。而被申请人要求申请人在合理期限内搬迁，否则将收取该房屋租金，并申请法院强制执行，是被申请人告知申请人应如何履行收回决定所确立的义务，以及为保证申请人履行收回决定所确定的义务被申请人可能要采取的措施，并无不妥。再审申请人主张被申请人无权根据其收房决定强制收回相应经济适用住房和收取房屋租金、被诉收回决定内容与《暂行办法》以及《经适房买卖合同》的内容不相符的再审申请理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
因涉案经济适用住房的申请是以家庭为基本申请单位，且市住建局作出收回决定时，亦是以市住建局认定申请人家庭不再符合经济适用住房申请条件为前提，且被诉收回经济适用住房决定的行为对象表述为“罗某红家庭”。因家庭利益一致，罗某红丈夫赖某恒、子女赖某程、赖某薇未作为原告提起本案诉讼，而只是由罗某红起诉，应视为罗某红已代表其家庭起诉，原审法院追加赖某恒、赖某程、赖某薇参加本案诉讼并无必要。因此，对罗某红认为原审法院未追加赖某恒、赖某程、赖某薇作为必要共同诉讼人参加本案，存在程序瑕疵的主张，本院不予支持。因此，一、二审法院判决驳回申请人的诉讼请求并无不当。申请人认为一、二审判决错误的再审申请意见，理由不成立。
综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回罗某红的再审申请。
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